截至2016年，中國(guó)城市軌道交通運(yùn)行里程已達(dá)4150公里，居世界第一。“十三五”期間，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略的綜合作用下，城市軌道交通進(jìn)入“百城同謀城軌交通”的大規(guī)模發(fā)展新階段。

軌道交通如何通過法規(guī)和制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高效、安全運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?國(guó)家發(fā)改委原副主任張國(guó)寶等對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，我國(guó)城軌交通大規(guī)?？焖侔l(fā)展，必須從規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、設(shè)備采購到運(yùn)營(yíng)管理的全過程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、精心策劃和嚴(yán)格監(jiān)管，才能確保高效安全。

中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)王飚建議，在國(guó)家層面通過立法形式對(duì)城軌交通發(fā)展予以規(guī)范，建議盡快制定出臺(tái)《城市軌道交通法》，作為推動(dòng)城市軌道交通健康發(fā)展的基本法。

多頭管理不利于城軌交通快速發(fā)展

近年來，中國(guó)城軌交通快速發(fā)展，運(yùn)營(yíng)線路迅速增加。據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)原會(huì)長(zhǎng)包敘定介紹，“十三五”以來，全國(guó)約100個(gè)城市規(guī)劃了近一萬公里城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目。預(yù)計(jì)今年底，35個(gè)城市開通運(yùn)營(yíng)線路5150公里，到2020年底將有60多個(gè)城市開通運(yùn)營(yíng)線路8000公里。

值得一提的是，當(dāng)前政府部門對(duì)城軌交通實(shí)施分部門管理體制。軌道交通的政府管理職能配置在各個(gè)主管部門，規(guī)劃配置在綜合經(jīng)濟(jì)管理部門、建設(shè)配置在住房和建設(shè)主管部門、運(yùn)營(yíng)配置在交通運(yùn)輸主管部門、安全防恐配置給公安部門。這種多頭管理體制，造成綜合管理缺失，也帶來法治管理的滯后。

王飚認(rèn)為，制定城軌交通相關(guān)法律是城軌交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程合理有序的根本保障?！冻鞘熊壍澜煌ǚā返闹饕獌?nèi)容應(yīng)明確城市軌道交通的定義、適用范圍、政府管理部門和管理原則，以此規(guī)范中央政府與地方政府在城軌交通各階段、各環(huán)節(jié)的職責(zé)和權(quán)力義務(wù)，規(guī)范行業(yè)統(tǒng)計(jì)原則、稅收指導(dǎo)原則、電價(jià)和票價(jià)定價(jià)原則和沿線土地開發(fā)利用及其它資源經(jīng)營(yíng)權(quán)原則。同時(shí)，還能夠規(guī)范乘客乘坐城軌交通應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則，依法遵規(guī)，文明出行。

發(fā)展綜合交通體系需補(bǔ)缺城軌交通法

今年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》對(duì)鐵路、公路、民航、內(nèi)河、海港、油氣管道和城市軌道交通的發(fā)展明確了新的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，加強(qiáng)區(qū)域交通一體化發(fā)展，優(yōu)化綜合交通樞紐建設(shè)，增強(qiáng)交通公共服務(wù)能力。

王飚表示，綜觀各大交通系統(tǒng)，鐵路有《中華人民共和國(guó)鐵路法》、公路有《中華人民共和國(guó)公路法》、民航有《中華人民共和國(guó)民用航空法》、水運(yùn)有《中華人民共和國(guó)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、管道也有《中國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》，唯獨(dú)城市軌道交通沒有國(guó)家層面的上位法。城軌交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)涉及消防、人防、郵電、文物、環(huán)保、電力、水利、鐵路等多個(gè)行業(yè)，這些行業(yè)多數(shù)都擁有自己的專門法律?！冻鞘熊壍澜煌ǚā返娜笔В绊懢C合交通的協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是與城市建設(shè)、環(huán)境治理、文物保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)常常處于被動(dòng)而顯混亂。

王飚介紹說，加強(qiáng)對(duì)城軌交通與其它各種運(yùn)輸方式之間綜合協(xié)調(diào)、相互銜接、融合發(fā)展，必然會(huì)涉及法律層面的銜接配合。有必要通過立法規(guī)范城軌交通與其他交通系統(tǒng)的對(duì)接原則。其中應(yīng)該包括：規(guī)范城軌交通與干線鐵路、城際鐵路的有效銜接，加快構(gòu)建市內(nèi)外疏密有別、高效便捷的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步加強(qiáng)城軌交通與民航、市內(nèi)公交和長(zhǎng)途客運(yùn)、水運(yùn)的有機(jī)融合，助推綜合交通樞紐建設(shè)，提升樞紐一體化服務(wù)水平。明確城軌交通與郵電、電力、消防、人防、地下管網(wǎng)等相關(guān)行業(yè)的對(duì)接原則，避免重復(fù)投資與浪費(fèi)。

此外，還有必要規(guī)定城市軌道交通建設(shè)的基本原則和基本程序，規(guī)定城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)的基本原則和管理責(zé)任，以及服務(wù)規(guī)范、運(yùn)營(yíng)計(jì)劃等。

城軌交通創(chuàng)新發(fā)展與“走出去”需法制支撐

近二十年來，我國(guó)城軌交通裝備國(guó)產(chǎn)化、自主化取得長(zhǎng)足進(jìn)步，車輛和機(jī)電設(shè)備自主化率超過70%，近年來部分新建線路已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面自主化，城軌交通產(chǎn)業(yè)已處世界領(lǐng)先地位，相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理水平不斷提高，并隨車輛等裝備逐步走向國(guó)際市場(chǎng)。

我國(guó)城軌產(chǎn)業(yè)配套體系相對(duì)完整且產(chǎn)業(yè)鏈較為齊全，已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展格局，“走出去”優(yōu)勢(shì)明顯并展現(xiàn)出良好勢(shì)頭，但與外國(guó)同行相比，由于立法工作差距較大，對(duì)產(chǎn)業(yè)“走出去”形成一定制約。

據(jù)包敘定介紹，在全球市場(chǎng)占優(yōu)的德國(guó)、法國(guó)和日本，均有專門的城市軌道交通法律法規(guī)作為支撐。德國(guó)有《城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)法規(guī)》、法國(guó)有《關(guān)于引導(dǎo)型公共交通的安全法規(guī)》、日本有《鐵道軌道整備法》。

王飚認(rèn)為，我國(guó)城軌交通不能回避的問題是，裝備關(guān)鍵核心技術(shù)和工程規(guī)劃設(shè)計(jì)理念、特別是與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌等方面還存在差距，尚未實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)，有待創(chuàng)新突破。國(guó)家有必要通過立法的形式，推動(dòng)城軌交通裝備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)自主創(chuàng)新發(fā)展。通過立法，建立城市軌道裝備產(chǎn)品準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)制、車輛和機(jī)電設(shè)備報(bào)廢原則，明確各級(jí)財(cái)政投資建設(shè)的城軌交通項(xiàng)目，優(yōu)先采購自主化裝備和關(guān)鍵裝備招投標(biāo)采購全過程監(jiān)管的基本原則。

在我國(guó)城軌“走出去”過程中，參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，需要通過依法規(guī)范，才能提高競(jìng)爭(zhēng)力和信譽(yù)度。

王飚認(rèn)為，通過國(guó)家立法支撐我國(guó)城軌交通“走出去”，是大力提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力必須及早補(bǔ)上的一課。他認(rèn)為，通過立法可以規(guī)范城軌交通裝備制造業(yè)，完善中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，提高自主化水平，實(shí)施產(chǎn)品認(rèn)證，提升產(chǎn)品質(zhì)量;同時(shí)，規(guī)范“走出去”的相關(guān)原則，避免國(guó)內(nèi)企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，損害國(guó)家的整體利益。

包敘定建議，《城市軌道交通法》立法應(yīng)總結(jié)50年來我國(guó)城軌交通發(fā)展的實(shí)踐，借鑒其它交通法規(guī)的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于城軌交通安全防護(hù)、裝備制造應(yīng)進(jìn)一步予以規(guī)范，明確規(guī)定城市軌道交通治安秩序和安全管理制度、緊急救助、限流和停運(yùn)措施。

王飚認(rèn)為，城軌交通法在規(guī)范的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)違法行為的行政處罰和刑事責(zé)任，以確保法律能夠落地。